图纸可有可无、“土师傅”盖楼、建材“丰俭由人”、改扩建杂乱无章
▲这是山西襄汾“8·29”重大坍塌事故救援现场。新华社记者杨晨光摄
新华每日电讯记者王菲菲、梁晓飞、孙亮全
山西襄汾“8·29”重大坍塌事故敲响农村自建房安全警钟。记者近期在多地采访了解到，多年来，农村自建房近乎“野蛮生长”：没有规范的施工图纸，请的工人大多是农村“土师傅”，对建材的选择主要依据经济实力。尤其是随着城镇化发展，一些农村自建房变身经营性场所，简单随意地改扩建，使得安全风险陡增。
然而，数量庞大的农村自建房，目前却处于监管“真空地带”：法规政策缺失、基层专业力量薄弱……汲取事故教训，农村自建房安全该如何保障？
无审批、无资质、无标准：“我的地盘我做主”
2年前，山西省太原市周边县区的农民刘友明，在自家宅基地上盖起了二层楼房。“图纸是找一个亲戚设计的，就简单画了画样式。”刘友明说，周边的房子都是小二楼，每家样式都不一样，他和亲戚考察了几户之后，确定了设计图。
没有向乡镇或村委会申请，刘友明的房子便开建了。“村里盖房子不用申请，只要不占别人家的地就行，至于你用什么人、用什么材料，没人管！”刘友明告诉记者。
打地基、选材、砌砖墙、浇筑……工程进行到哪一步，刘友明就请哪一行的师傅过来。“都是熟人介绍的，我们也不知道人家有没有资质。”刘友明说，在建房过程中，有的师傅手艺着实不行，后面的一堵墙建成后发现是歪的，后来又拆了重建。
建房所需的建材也是刘友明自己联系采购的。记者在多地采访了解到，与刘友明一样，大多数农民建房并没有经过任何申请审批，也没有科学设计，从打地基到房屋结构、选材用料等，都是当地“土师傅”或资质不明的施工队，根据自身经验和村民的建房预算来定。
60岁的王师傅是当地农村的一名泥匠，周围村里谁家盖房子，都请他过去帮忙。他20多岁时跟着师傅学了这门手艺，但从未参加过任何培训，也没有考过相关证书。
王师傅说，有的村民是盖到什么程度，需要用什么工种再找师傅；也有的是请个施工队大包，把全流程都干下来。一般施工队都是同时给好几家盖房子。
“有钱就用好的材料，没钱就将就点。”王师傅说，房屋建材选取有一定标准，应该根据房屋结构进行精确测算，但实际上，材料的选取全凭施工人员的经验和村民的预算。
“钢筋、水泥、砖等建材，不同标准有不同价格。预算少的，就用质量一般的。比如钢筋该用粗的，用成细的，该用5根，用上3根。”王师傅说，只要不是太离谱，施工人员一般不会有异议。房屋建成后，房主目测是否有歪斜、裂缝等情况，如果没有，房屋就算验收通过了。
清华大学建筑学院副教授罗德胤介绍，我国农村基数庞大，农房数量众多。“农房建设高峰期大概是在2000年左右，经过10到20年的使用寿命，现在到了问题集中爆发的时候。”
再加上农民建房攀比心理比较严重，房子越盖越大，但手里的钱是有限的，“用最少的钱盖最大的房子，相当于埋下了隐患。”罗德胤说。
记者了解到，在山西襄汾“8·29”重大坍塌事故中，坍塌房顶使用的是预制板，这种建材由于造价低、使用方便，20多年前在一些地区使用广泛，当初建成的那批房子目前已存在各种安全问题。
库房厂矿变身“婚庆园” “突击建房”隐患多
记者了解到，农民自建房如果是自己住，一般安全性较有保证，即使出现问题，农民也能及时发现，进行修补。一些村民反映，现在问题比较突出的，是农村自建房改成的经营性用房，尤其是改成人员聚集的经营性场所。
目前在农村，需求最大的就是举办婚丧嫁娶宴会的场所。过去，此类宴会一般在农民自家院子里操办，但近年来，越来越多的农民选择去专门的“宴会厅”。
一些大的村庄、乡镇都开设了此类场所，有的是将老饭店进行改扩建，有的则是由库房、厂矿改建而成。由于最初功能设计不同，改了用途后，房屋安全隐患增加。
在山西省太原市一个临近县城的村庄，公路旁一排房子里正在筹备一场婚礼。记者了解到，这排房子原本是村里建的仓库，外墙是砖混结构，顶上盖的是彩钢板。目前其中几间租给了商家做门面房，剩下的成了村里的“婚庆园”。
筹办婚宴的人员告诉记者，这场婚宴打算开75桌，如果一桌按10人计算，将会有750人在这里用餐。记者看到，这个“婚庆园”外墙涂成粉红色，里面房屋跨度有十五六米，除了外墙外，没有柱子做支撑。房顶彩钢板用做支撑的钢架，是普通钢管。
“用什么类型钢材，应根据房屋跨度等进行专业测算，跨度越大，要求钢材的承重性能越好。对于跨度比较大的房子，一般使用槽钢或工字钢做支撑。”一位监理工程师告诉记者。
此外，记者还看到，这里的厨房就在大厅隔壁，师傅们做饭用的都是燃气灶，液化气罐就摆在燃气灶的旁边。
一位门面房租户告诉记者，他们的门面房和“婚庆园”是用石膏板隔开的。租下之后，他发现房子质量很差，自己又加固了一下，吊了顶。“当时还挺担心装的时候塌了。”
对于旁边的“婚庆园”，他很担心，“毕竟最初建的是仓库，安全标准较低，改成‘婚庆园’，一场婚礼就是几百人，有很大隐患。”
记者走访多处农村发现，这样的情况并不少见。有十多年前建成的老饭店，近年来又扩大规模，可容纳四十多桌的场地竟是搭建的简易房；有的厂矿由于环保限制关停，也将闲置的厂房改成了宴会场所。这些场所不仅房屋质量安全堪忧，且由于是后期改建，一般门面较小，如果发生火灾等安全事故，人员难以疏散。
此外，一些农村“突击建房”带来的安全隐患也不容忽视。记者了解到，在一些农村，有的农民听说要整村拆迁，就开始在自家院子里盖房子，因为房子比院子补偿多。但是临时盖的房子，质量很差，甚至连地基也不打。有的村子最后并没有拆迁，就留下了一堆有问题的房子。
2014年，就有媒体曝光，为骗补偿，云南金平城郊稻田一夜冒出一个村。这些突击建造的石棉瓦房是竹子做的支撑柱，连横梁都是竹子，下暴雨吹大风就会塌掉。
监管困境：法规政策缺失，基层力量不足
记者了解到，长期以来，农村自建房处于监管“真空地带”。山西住建系统一位工作人员表示，城市商品房都经过相对专业的设计、施工和审查流程，但在广大农村地区，建设领域一直缺乏有效监管。
山西隆诚律师事务所律师王俊向记者展示了相关法律法规。《建筑法》第83条第3款规定：“抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适应本法。”建设部《关于加强农民住房建设技术服务和管理的通知》第6条规定：“三层（含三层）以上的农民住房建设管理要严格执行《建筑法》《建筑工程质量管理条例》等法律法规的有关规定。”《建筑工程施工许可管理办法》第16条也规定，农民自建两层以下（含两层）住宅工程不需要办理施工许可证。
“不论是农民自己动手，还是将工程承包给个体工匠或建筑企业施工，都属于农民自建。”王俊说，农民自建两层以下（含两层）住宅活动不适用于建筑法，应当由国务院1993年颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》予以调整。
《村庄和集镇规划建设管理条例》第23条规定：“承担村庄、集镇规划区内建筑工程施工任务的单位，必须具有相应的施工资质等级证书或者资质审查证书，并按照规定的经营范围承担施工任务。在村庄、集镇规划内从事建筑施工的个体工匠，除承担房屋修缮外，须按有关规定办理施工资质审批手续。”
然而，上述规定中的个体工匠办理施工资质审批手续的法律依据《村镇建筑工匠从业资格管理办法》，已于2004年7月被废止，因此承建农民低层住宅施工并不需要施工资质。
一位业内专家表示，2009年、2015年国家曾启动《村庄和集镇规划建设管理条例》的修订工作。机构改革后，规划职能由住建部门整合至自然资源部门，修订工作至今未完成。包括山西在内，多个省市已经废止了根据这一条例制定的实施办法。
2014年，住房和城乡建设部印发的《乡村建设规划许可实施意见》提出，进行农村村民住宅建设的，村民应向乡、镇人民政府提出乡村建设规划许可的书面申请。
然而在实际执行过程中，一些地方流于形式。一位接受采访的镇长说，农村宅基地自建房按规定要向乡镇提出申请，但各地执行力度不一，不少农村都是由村干部决定。
此外，一位基层住建系统工作人员表示，当前农村住房建设监管主体不明确，建设系统最基层的单位大多设在县级政府，城乡建设只能抓到县级，乡镇政府缺少专职负责建设的人员，甚至连兼职的都不多。
在山西省临汾市大邓乡村镇规划建设管理站，只有郭永芳一名工作人员，而他主要负责农村危房改造、施工安全巡查等，“对一般的房屋质量并不检查，这需要专业的人员和仪器”。
记者注意到，近几年山西部分地市曾对农村地区广泛存在的违建房屋进行集中清理整顿。但基层工作人员坦言，除非政府主要领导牵头，单靠农业农村、自然资源、城乡建设等单个部门的力量难以推动工作。
目前国家并没有明确禁止农民将自建房用于经营用途。去年9月，中央农村工作领导小组办公室和农业农村部联合印发的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》明确提出，鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。
记者注意到，农村自建房用于经营时，在工商注册环节，需要提供土地手续或住房租赁合同，没有土地手续的，村委会社区证明也可以。
王俊表示，农村自建房的实际用途一旦转为经营，应符合相关安全、质量、消防等要求。然而，一位接受记者采访的镇长表示，农村住房不同于城市住宅，在建设阶段缺少设计规划，房屋结构后期难以改造，只能在消防通道、消防设施等方面做些要求，其余方面很难真正落实。
当务之急是对农村自建房进行安全评估
针对农村自建房，尤其是转为经营性场所的房屋当前存在的问题，多位专家建议从法律和政策层面，明确农村自建房责任主体，加强监管和基层专业能力建设。
一是修改完善相关法律，明确责任主体。目前，宅基地审批由自然资源部门负责，但在建设环节缺少责任主体，怎么建设、按什么标准建设，相关部门在监管中缺少上位法依据。
二是加强对农村自建房尤其是农村经营性场所的监管，建立安全巡查制度。实施农房建设规划许可、设计和技术指导、检查和验收等管理方式，建立健全村庄、集镇建设工程的安全巡查制度。村民自建房改为经营性用房后，必须补齐结构安全性和功能性检查报告。
太原理工大学建筑学院教授王崇恩等专家认为，当务之急是出台措施，对农村自建房尤其是转为经营用途的场所进行结构问题检测和安全评估。
三是加强基层专业能力建设，普及安全知识。针对目前乡镇一级建设专业人才紧缺现状，应及时配备专业力量，避免出现政策落地“最后一公里”问题，同时对广大村民普及新建及改扩建农房的基本安全知识。
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